한국의 성장신화, 시작은 이승만의 '토지개혁'

이승만 대통령의 중요한 업적 중 하나로 평가되는 농지(토지)개혁이 대한민국 발전의 토대를 형성하는데 토대가 됐다는 연구결과가 나왔다. 건국초기부터 농지개혁을 추진한 결과, 우리 농촌이 자작농 시대로 진입하면서 자기 역향에 따른 부의 축적과 성장‘과 더불어 ’한국적 민주주의로의 진화‘가 시작될 수 있었다는 것이다.

(사)건국이념보급회(사무총장 김효선)가 주최하고 뉴데일리(회장 인보길)와 대한민국사랑회(회장 김길자)가 후원하는 제45회 이승만포럼이, 27일 서울 중구 정동 정동제일감리교회 아펜젤러홀에서 열렸다.

이대희 광운대학교 행정학과 교수의 발표로 진행된 이번 포럼은, [이승만 정부의 농지개혁]을 주제로, 2차, 3차 산업이 발달하기 전인 건국초기 대한민국에서 농지개혁법이 북한 김일성의 공산주의 남하를 막고, 국가발전의 기틀을 다진 이승만 대통령의 업적을 논하는 자리로 마련됐다.

이대희 교수는 서울대 농과대학 출신으로 서울대 행정학 박사 학위를 받았다. 사서오경 등 한학연구에도 매진해왔으며 한국행정학회, 서울행정학회, 동양고전학회에서 회장을 역임했다. 아울러 한국살림복지문화재단 이사장, 유도회(儒道會) 이사, 감성과문화 포럼 대표 등 다채로운 이력을 지녔다.

이 교수는 이승만 행정부의 농지개혁에 대해 “국가 건설 초기에 이뤄진 탁월한 정책이었다”며 “추진과정이 길고 우여곡절도 많았지만 고려 말 이후 몇백년 만에 나타난 좋은 정책”이라고 소개했다.

그러면서 농지 개혁 정책의 주요 사항으로 ▲매우 긴 논의를 통한 정책형성·집행 과정이었다는 점과 ▲관련 집단들의 이해관계를 최대한 반영했다는 점, ▲농지개혁이 민주주의와 공산주의 이념 대립과 함께 했다는 점 등을 꼽았다. 

특히 북한의 김일성이 ‘무상몰수 무상분배’를 실시하면서 북한 지역 주민들의 민심 장악에 성공했고 남한의 일부 소작농이나 공산주의 집단이 이를 적극적으로 동조하고 나서면서 민주진영의 어려움이 상당했다고 설명했다.

“북한 김일성은 숙청 등을 통해 몰수한 토지를 1946년 3월 북한 주민에게 모두 분배했다. 반면, 당시 남한은 해외에서 돌아온 사람 등으로 인구가 급격히 늘어나 있었고 그들이 농사지을 땅이 없었기 때문에 농지개혁 필요성이 제기됐다.

하지만 지주계급과 토지를 갖지 못한 소작농 집단의 대립과 함께 소작료 상한 문제, 농지소유상한제, 토지몰수와 상환방법 등에서도 의견 대립이 벌어졌다.

만일 이승만 대통령이 정권을 잡은 뒤 농지개혁을 외면하고 현재 아프리카 국가들처럼 국민을 농노로 만들었다면 종신 대통령이 됐을지도 모른다. 하지만 그는 국민의 어려운 삶을 보고 이를 타개하기 위해 농지개혁을 결심하게 된다.”

이 교수에 따르면 당시 이승만 정부는 미군정에 이어 농지개혁을 활발히 추진했다. 과도 입법의원에 이은 국회의 법안 심의가 지속됐고 중앙토지행정처에 이어 받은 농림부를 중심으로 농지개혁 작업을 지속했다.

이는 미군정 기간동안 겪은 공산주의자들의 농민선동을 막고 가난한 농민들의 불만을 잠재우는 한편, 자경농지 분배를 통해 농민 스스로 경제활동을 영위해 나가도록 하기 위함이었다.

이승만 행정부는 1949년 5월 국회에서 통과된 농지개혁법을 토대로 토지개혁을 추진했고 1950년 5월 1차 완료해 집행에 나섰다. 하지만 그해 6월 25일 북한이 남침하면서 또다시 토지개혁은 위기를 맞는다.

1950년 10월 19일 서울을 수복한 이승만 정부는 농지개혁 재개를 천명하고 1951년 체감률 규정 공포, 과수원과 뽕나무밭을 대상으로 하는 다년성 식물재배 농지 평가 요령 통첩 등의 정책을 지속했다.

이 교수는 이승만 대통령 당시 공산주의성향의 조봉암 선생을 농림부 장관으로 임명한 것에 대해 “당시 국내에 혁명을 공부한 사람이 많이 섞여 있었는데 그 중 영민한 사람을 기용한 것”이라며 “무상분배를 주장한 조봉암은 유상분배 원칙을 고수한 이승만 대통령과는 뜻이 맞지 않았지만 국회에서의 논의 등으로 조정을 거쳐나갔다”고 설명했다.

이어 “1948년 11월 22일 농지개혁법 초안이 발표됐지만 국회 산업위원회는 심의를 보류했다”며 “토지소유 상한선과 보상액·상환액의 기간문제로 산업노동위는 300%를 10년동안 상환케하자고 했고 국회의원들은 대안으로 200%, 125%, 무상 등 수정안을 제시했다”고 말했다.

당시 전국적으로 농지를 분배받아야 하는 농민은 총 153만 5000명에 달했다. 이에 대해 이 교수는 다음과 같이 토지분배 과정을 설명했다.

“이승만 정부는 ▲당해 농지를 경작하고 있는 농가와 ▲경작능력에 비해 작은 농지를 가진 농가, ▲순국열사의 유가족, ▲영농력을 가진 피고용 농가, ▲국외에서 귀환한 농가 순으로 토지를 분배했다.이들을 대상으로 농지의 종목, 등급, 농가 능력 등을 고려해 한 가구당 총 경영면적 3정보 이내로 했다.

농지개혁은 분배받은 토지가 경작농민에게 이전되는 것으로 마무리 되지만 지주들에 대한 매수 농지 보상액을 매수 당시 정부 고시 곡물거로 정한 것은 문제가 됐다. 전쟁을 거치면서 극심한 인플레이션이 일어났고, 정부가 지주들에게 지불한 정부보증부융통식 증권도 시간이 흐를수록 가치가 떨어졌기 때문이다.“

이에 이승만 정부는 1951년 4월 5일 부산의 피난정부에서 ‘귀속농지특별조치법’을 공포하고 중앙토지행정처에서 귀속농지 매각 시 적용됐던 매년 20%씩 15년간 총 150% 상환하는 비율을 매년 30%씩 5년간 총 150%상환할 수 있도록 했다.

그러나 전쟁을 치르는 상황에서 현실적으로 정부의 상환목표량은 채워지기 어려웠다. 1989년 한국농촌경제원의 기록에 의하면 1951년에는 수납비율이 52.7%, 1952년에는 38.1%에 불과한 것으로 나타난다. 1953년에는 그보다 나아진 75.6%를 수납하지만 이전 미납 물량을 고려하면 상당량의 미납액이 발생한 셈이었다.

이 교수는 “전쟁 발발로 토지개혁 정책 집행이 어려웠다는 점을 감안하면 이승만 정부는 비록 완벽하지는 않았지만 강력한 국민통제를 실행으로 정책집행을 이뤘다”며 “이 대통령은 전후 복구 과정에서 강력한 정부주도의 정책환경을 만들었고 이는 농지개혁이라는 혁명적 정책을 수행하는데 큰 도움이 됐을 것”이라고 평가했다.

아울러 “이승만 대통령의 토지개혁은 국가건설 초기에 이뤄진 탁월한 정책”이라며 “국가건설 과정을 볼 때 아주 대단한 리더쉽을 발휘하면서도 관료 시스템 정착의 전문가였다”고 말했다.

이 교수는 토지개혁으로 지주 양반 계급이나 소작농 계층이 사라진 ‘균질화된 국민’ 시대가 열리게 된 것에 주목하면서 “국가로부터 조세와 부역의 부담만을 지고 있었던 국민이 ‘진정한 국민으로’ 거듭날 수 있는 계기가 마련된 것”이라고 강조했다.

그러면서 “빠르게 발전한 일본, 한국, 대만, 중국 등 동아시아 국가를 보면 공통적인 특징이 농지개혁을 한 나라라는 것”이라며 “공산주의의 경우 모든 토지가 국가소유로서 모든 국민이 노예화 되고 나중에는 집단농장으로 묶여지지만, 한국·일본·대만 등 자유진영에서는 개인의 소유권을 인정해, 국민들이 각자 역량을 발휘할 수 있도록 한 것이 경제성장에 크게 주요했다”고 전했다.