20대 국회에 바란다

<한국선진화포럼 102차 월례토론회>

“20대 국회에 바란다(정치 분야)”

이옥남(바른사회시민회의 정치실장) 

1. 들어가는 말

제19대 국회는 임기(2016.5.29.폐회)를 한 달여 앞두고 있다. 민주화 이후인 13대 국회 이래로 역대 ‘최악의 국회’라고 평가받는 19대 국회는 삼권분립의 한 축인 입법부로서 상당한 문제점들을 노정시켰다. 여러 문제점 중 가장 심각한 것은 정당이 입법부의 기능을 마비시켜 국회를 비정상적인 상황으로 만든 것이라 할 수 있다.  

법을 만드는 입법부가 (국회)법을 무시하는 일상적인 관행이 생기고, 국민생활에 필요한 법은 기약 없이 국회에 계류된 반면 표에 도움이 되는 일명 ‘포퓰리즘 법안’은 초당적으로 처리되었다. 국회의원들은 성실한 의정활동 보다 사회적 이슈를 정쟁화하여 사회적 갈등을 고조시켰다. 또한 특권의식에 사로잡혀 국민들로 하여금 정치불신만 쌓이게 했다. 심지어 제20대 총선을 위한 선거구획정은 법정기한 한참 넘기며 선거를 목전에 두고 부실하게 처리했고, 각 당은 공천파동으로 정치혐오감을 고조시켰다.

미국의 정치학자 사뮤엘 헌팅턴(Samuel Huntington)의 민주화 이론에 의하면 우리나라는 선거에 의한 두 번의 수평적 정권(two turnover) 교체에 통해 이제 민주주의의 공고화(consolidation) 단계에 이르고 있다. 그러나 아이러니 하게 민주주의가 성숙되는 상황에서 우리나라의 의회정치는 퇴행(退行)하고 있다. 따라서 제20대 국회에서는 의회정치의 발전에 앞서 입법부의 정상화, ‘국회정상화’가 우선적으로 이루어내야할 과제라고 할 수 있다. 이 글에서는 국회의 4대 기본 역할이자 권한인 ‘입법’, ‘재정’, ‘일반국정’, ‘외교’를 중심으로 20대 국회에 바라는 점들을 제19대 국회를 반면교사(反面敎師) 삼아 소개하고자 한다.

2. 제20대 국회에 바란다 

1) 대한민국 국가정체성을 지키는 국회

헌법은 그 나라의 국가 통치 체제의 근본이자 그 나라의 고유가치, 철학, 그리고 국가정체성이 담겨있다. 우리나라 헌법 제1장 총강 제1조는 “대한민국은 민주공화국이다”라고 명시함으로써 정치적으로 자유민주주의 체제 국가임을 명시하고 있다. 헌법 제111조에서는 “대한민국의 경제질서는 개인의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”고 규정함으로써 경제적으로는 시장경제체제를 채택하고 있음을 알 수 있다. 즉, 우리나라는 자유민주주의체제와 시장경제체제가 근간을 이루며, 법치(rule of law)를 통해 이러한 헌법적 가치를 지켜왔다. 우리나라는 이러한 ‘자유민주주의’와 ‘시장경제’라는 헌법적 가치를 통해 민주화와 산업화를 동시에 이루어 냈으며, 이는 전 세계에서 유례를 찾기 힘들다.

또한 우리나라 헌법은 입법권은 국회에(제40조), 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에(제66조 4항), 사법권은 법관으로 구성된 법원에(제101조)에 속한다고 규정하여 삼권분립주의를 채택하고 있다. 따라서 국회는 삼권분립의 한 축으로써 자유민주주의체제와 시장경제체제의 구현을 위한 입법활동을 해야 할 의무가 있다.

그러나 19대 국회에서는 헌정 사상 정당(통진당)이 ‘폭력혁명으로 북한식 사회주의를 추구’하는 등 대한민국의 헌법적 가치에 반하는 행위를 하여 법의 심판을 받은 초유의 사건이 발생했다. 당은 해산되었지만 그 구성원 일부는 이번 20대 총선을 통해 국회에 등원하게 되었다. 통진당 뿐만 아니라 통진당의 숙주 역할을 했던 ‘더불어민주당’ 소속 당선자의 상당수가 국가정체성을 의심하게 하는 (입법)활동의 전력이 있는 의원들이다. 이들 중 일부는 제19대 국회에서 대한민국의 정체성 수호에 반하는 법안을 발의했고, 심지어 보수가치를 지향하는 새누리당 소속 의원은 ‘사회적경제기본법’ 이라는 반시장적 법안을 발의해 논란이 되었다. 이러한 법안들은 이번 4·13총선에서 야당의 공약으로 등장했다.

4·13총선 결과, 국가보안법(국보법) 및 집회와시위에관한법률(집시법) 위반 전력이 있는 의원 상당수가 재선되거나 새로이 당선 되었다. 국보법 및 집시법 위반전력이 있는 재선의원 중 대부분은 19대 국회에서 헌법적 가치와 대한민국 정체성에 반하는 법들을 발의했다. 20대 국회에서는 헌법적 가치에 근거한 입법 활동이 전제가 되어야 하며, 국회가 상습적으로 위반해 온 국회법-제15조 및 제41조(국회원구성), 국회법 제25조(품위유지의 의무), 제102조(의제 외 발언의 금지), 제145조(모욕등 발언의 금지), 제148조(회의진행 방해 물건 등 반입금지)-부터 지켜 법을 만들기 전에 법을 지키는 준법 국회가 되어야 한다.

2) 입법 분야

 (1) 양보다 질적인 입법활동

2016년 4월 현재, 제19대 국회에서 발의된 법안 건수는 포함하여 1만7천여 건이다. 이 중 의원 안은 1만6천664건으로 전체 93.8%를 차지하고, 정부 제출은 1천93건으로 6.2%에 해당한다. 발의 법안 1만7천여 건 중, 7천683건이 처리되어 처리율 43.4%를 나타냈다. 처리 중 가결은 2천667건으로 15%, 대안반영법률안은 4천462건으로 25.1%, 기타 철회 및 폐기가 554건으로 3.1%이며, 법안의 56.7%에 해당하는 1만74건은 계류 중이다(【표 1】참조). 계류 중인 법안은 19대 임기 내 처리하지 못하면 모두 폐기 될 예정이다.

【표 1】제19대 국회 법안처리 현황¹⁾

(2016.04.14. 기준)

※자료: 바른사회시민회의(2016. 4)

19대 국회법안 발의 건수는 역대 최다인 반면 법안 가결율은 역대 최저다(  【표 2】참조). 이른바 ‘국회선진화법(개정국회법)’에 의해 국민이 필요로 하는 민생법안, 경제활성화 법안(서비스산업발전기본법, 파견법을 비롯한 ‘노동개혁’ 관련 4개 법 등), 그리고 안보관련 법안 등은 소수독점에 발목잡혀있다. 민생, 경제, 안보에 여야 및 이념 논쟁은 없어야 한다. 그러나 야당의 발목잡기와 여당의 리더십 부재는 ‘동물국회’에서 ‘식물국회’라는 오명을 가져다주었다.

따라서 20대 국회는 ‘국회선진화법’ 개정과 무관하게 협상과 타협을 통해 국민이 필요로 하는 법을 제때에 처리하는 국회정상화가 이루어지기 바란다. 또한 당론과 계파에 의한 입법 활동보다는 지역주민 및 국민이 필요로 하는 민생법안을 소신 있게 처리하는 의원들의 입법 관행이 형성되어야 한다.

【표 2】역대 국회법안 처리현황(제헌국회 ~ 18대)²⁾

 (2) 연중 상시국회 운영제도 도입³⁾  

현행「국회법」은 연간 국회운영기본일정 작성을 기준으로 임시회의는 2월, 4월, 6월, 정기회는 9월에서 12월로 규정하고 있다. 비회기중에는 계류 법률안 및 주요현안들을 처리하기 위해 상임위원회를 월 2회 이상 개회하도록 하고 있다.

그러나 실제 의사일정은 교섭단체 간 협의로 결정됨에 따라 국회운영의 예측가능성이 저하되는 문제점이 있으며, 의안 발의건수 대폭 증가에 비하여 법률안 등 심사 기간이 부족한 실정이다. 앞서 살펴본 바와 같이 현재 처리되지 못한 법안의 대부분은 임기만료 폐기될 예정이다.

특히, 제19대 국회 개원 첫해인 2012년 대통령 선거가 실시되어 2013년 새로운 정부 출범에 따라 정부조직이 개편되고 그 결과 국회 상임위원회도 개편되었다. 국회개원부터 2013년 3월 정부 조직개편까지 국회 상임위원회에서 가결된 법률안의 평균 처리일수는 약 100일이었다. 반면 정부 조직개편 이후 법률안 평균 처리일수는 227일로 개편 전에 비해 2배 이상 시일이 걸렸다(【표 3】참조).

【표 3】제19대 국회상임위원회별 법률안(가결) 처리일수

※ 출처: 바른사회시민회의(2015. 12)

주요 선진국의 회기제도를 살펴보면, 미국과 영국은 1년을 회기로 연중 상시로 국회를 운영한다. 미국은 매 회기 초에 상·하원 대표가 연간의사일정계획을 작성한다. 영국은 하원 의장이 하원의 동의를 얻어 매년 휴회 기간을 공지하는 방식으로 작성한다. 일본과 프랑스는 헌법 및 국회법에서 회기를 정기회·임시회 등으로 구분하여 운영하도록 하고 있다. 일본은 정기·임시·특별회로 구분하고 정기회는 1월 중에 소집하고(150일 회기), 임시회는 의원 1/4 이상 요구로, 특별회는 중의원 총선거 후 집회한다. 프랑스는 정기·임시·당연회로 구분하고, 정기회는 10월 첫 평일부터 다음해 6월 마지막 평일까지 집회한다.

국회개혁특별위원회가 제안한 바와 같이 8월 임시회를 명문화하여 결산의 심의·의결 등을 위해 8월 임시회를 열고, 폐회 중 상임위원회 정례회의를 내실 있게 운영해야 한다. 예를 들어, 폐회 중인 3월과 5월에는 둘째, 셋째 주에 상임위를 열어 법안 등을 심사하도록 함으로써 연중 225일 이상 상임위·본회의 활동기간을 확보하고 급증하는 의안건수에 대응하여 내실 있게 의안을 심사해야 한다.  

3) 재정 분야: 예산결산특별위원회 상설화

 (1) 예산 심의

2016년 우리나라 예산은 386.4조원이다. 2015년 9월 11일 정부가가 제출한 예산안은 관련 상임위원회 심사와 예산결산특별위원회 심사를 거쳐 2015년 12월 3일 국회를 통과했다. 2014년부터는 개정국회법(국회선진화법)에 의해 11월 30일까지 예산안 심사를 마치지 못 할 경우 12월 2일 정부가 제출한 원안이 본회의에 자동부의 되기 때문에 국회가 그동안 상습적으로 어긴 예산심의일은 지켜졌다.

하지만 해마다 반복되는 ‘지역구 챙기기’와 ‘쪽지예산’은 문제점으로 지적되었으며, 2015년 예산심사느 20대 총선을 앞두고 의원들의 예산챙기기 경쟁이 한층 더 과열되고 교묘해져‘인간쪽지’, ‘카톡예산’ 등의 신조어까지 생겨났다.

예결위는 한시적인 특별위원회 체제로 운영되기 때문에 그 구성원이 예산국회 때마다 바뀌어 심사에 필요한 전문성을 확보하기 어려운 상황이다(【표 4】참조). 19대 국회 임기 동안 예결위 위원으로 4년 동안 활동한 의원은 여야를 합해  단 1명(김도읍 의원) 뿐이며, 3년 동안 활동한 의원은 5명(김성태, 민홍철, 홍의락, 주영순, 홍문표)에 불과하다.

【표 4】19대 국회 특별위원회 구성일과 해당연도 간사

※자료 : 바른사회시민회의(2016.4)

게다가 예산심의 과정의 불투명한 것도 반복적으로 제기되는 문제점이다. 예산 전문가들의 참여는 물론이고 국민들의 참관도 금지되어 있다. 또한 예산에 있어 중대한 권한을 행사하는 예산안계수조정소위원회의 경우 회의록조차 남기지 않는 비밀주의로 운영되고 있어 ‘밀실예산’이라는 비판을 받고 있다.

 (2) 예산 결산

정부는 예산결산안을 다음 회계연도 전인 5월 31일까지 국회에 제출한다. 국회에 제출된 결산은 상임위원회 예비심사와 예산결산특별위원회의 종합심사를 거쳐 국회법 제128조의2에 규정된 대로 8월 31일, 즉 정기회 개회 전에 본회의 심의·의결을 끝내야 한다.

그러나 국가의 ‘가계부’라고 할 수 있는 결산안이 법정시일을 지켜 처리된 것은 제17대~19대 국회를 걸쳐 지난 12년 동안 2011년 단 한 차례뿐이었다(【표 5】참조).

가장 늦게 결산안을 처리한 해는 2003년도로 법정시한을 99일이나 초과했다.  19대 국회에서도 2012년도 결산안에 대해 법정시일을 88일이나 초과해 처리했다. 매년 국회는 법정시한 보다 평균 38일이 더 걸려 결산안을 처리했다.

【표 5】17~19대 국회 결산안 처리일

※ 자료: 바른사회시민회의(2016.4)

상대적으로 예산에 비해 결산은 의원들의 무관심과 정쟁으로 인한 처리지연으로 해마다 ‘부실심사’가 반복되고 있다. 결산안이 제대로 처리되지 않으면 익년도 예산안 처리도 순조롭지 못하게 진행된다.

예산결산특별위원회는 국가 예산을 다루는 위원회로 의원들의 국가예산업무에 대한 전문성, 계속성, 안정성이 확보되어야 한다. 하지만 한시적으로 운영되는 특별위원회 형태를 가진 예산결산특별위원회는 1년의 임기로 구성원이 매 년 바뀌기 때문에 의원들의 전문성은 결여되고 반면 ‘쪽지예산’과 ‘부실결산’이 반복적으로 지적되었다. 

따라서 국가 살림을 다루는 예산·결산을 심의·의결하는 국회가 전문성을 확보할 수 있도록 예결위를 상임위원회化 하여 연중 심사체계를 구축하고, 투명성을 확보하기 위해 회의록을 공개해야 한다. 또한 결산이 예산심의 일정에 쫓기지 않도록 분리심사를 진행하는 등의 제도적 개혁이 필요하다.

4) 일반국정 분야

 (1) 국정감사 제도개선⁴⁾

국회 일반국정에 관한 권한은 ‘입법’, ‘재정’, ‘외교’ 권한과 함께 국회의 주요 권한 중 하나다. 국회 일반국정의 구체적 내용은 1) 국정감사·조사권 2) 헌법기관 구성권 3) 탄핵소추권 3) 국무총리·국무위원 정부위원 출석요구권 및 질문권 등이 있다. 이 중, 국회의 행정부에 대한 국정감사 및 조사, 대정부질문 제도는 그 취지나 목적대로 운영되기보다는 정쟁과 당리당략으로 제도 자체가 유명무실하다는 평가를 받고 있다.

「국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률」 제2조에 따르면 국회에서 안건심의 또는 국정감사나 국정조사와 관련하여 보고와 서류 및 해당 기관이 보유한 사진·영상물의 제출 요구를 받거나, 증인·참고인으로서의 출석이나 감정의 요구를 받은 때에는 동법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 다른 법률의 규정에 불구하고 누구든지 이에 응하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 타 법률을 근거로 자료제출을 거부 하는 사례가 매년 반복되고 있어 내실 있는 감사가 어려운 것이 현실이다.

「국정감사 및 조사에 관한 법률」 제16조에 의하면 국회는 감사 또는 조사 결과 위법하거나 부당한 사항이 있을 때에는 그 정도에 따라 정부 또는 해당 기관에 변상, 징계조치, 제도개선, 예산조정 등 시정을 요구할 수 있고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하고 그 결과를 국회에 보고하도록 하고 있으나, 국회의 시정요구사항에 대한 엄격한 사후검증 제도는 미비한 실정이다.

따라서 국회에서의 증언․감정 등에 관한 법률을 개정하여 자료제출 요구권을

강화․보완해야 한다. 증언감정법상 자료제출 의무 규정에‘금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률’,‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’등에도 불구하고 자료 제출 의무가 있음을 명시할 필요성이 있다. 국정감사결과 처리에 대한 사후점검 및 평가를 강화함으로써 국정감사의 실효성을 제고한다.

한편, 국회가 일반인을 국정감사 증인으로 채택하려면 「국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률」제5조(증인 등의 출석요구 등)에 의해 ‘본회의 또는 위원회가 이 법에 의한 보고나 서류 등의 제출 요구 또는 증인, 감정인, 참고인의 출석요구를 할 때에는 본회의 경우에는 의장이 위원회의 경우에는 위원장이 해당자나 기관의 장에서 요구서를 발부’해야 한다. 그리고 제4항은 ‘요구서는 늦어도 보고 또는 서류 등의 제출 요구일이나 증인 등의 출석 요구일 7일 전에 송달’되어야 한다고 규정하고 있다. 그러나 증인 채택을 정쟁의 도구로 활용하여 여야가 공방을 벌이다 보면 이러한 절차가 지켜지지 않은 경우가 발생하며 무분별한 증인 채택 및 출석 요구도 해마다 문제가 되고 있다.

19대 국회 국감에서 2012년에는 301명, 2013년 359명, 2014년 301명으로 연평균 약 320명의 일반인(민간인)이 증인으로 채택되었다. 문제는 이 중 상당수가 기업인이며 하루 종일 국감장에 대기하다가 단답형으로 답하거나 심지어 질문을 전혀 받지 않은 증인도 있었다.

일반증인은 공직자와는 달리 감사대상 기관 소속이 아니지만 증인으로 채택된 경우가 많고 일반증인 다수가 현직 기업인이라는 점을 감안하면 기업 활동에 지장을 초래한다. 일각에서 논의되고 있는 '증인신청 실명제'를 도입으로 어느 의원이 누구를, 왜 증인으로 신청했는지 공개하는 것도 개선책이 될 수 있을 것이다. 하지만 증인신청 실명제를 도입하더라도 신청한 의원 스스로 증인 신문에 대한 충분한 준비를 하지 않고 증인 신문제도를 취지에 맞게 운용하지 않는다면 연간 3천800여명에 대한 형식적인 신문 실태는 개선되기 어려울 것이다.

 (2) 대정부질문제도

현행법상 국회는 임시회 회기 중 1주에 걸쳐 대정부질문을 실시하도록 되어 있고, 관례적으로 정기회 기간 중에도 대정부질문을 실시하고 있다. 그러나 임시회 회기 전반부에 1주일간 대정부질문이 실시됨에 따라 상임위 법안심사 기간을 제약하고 있다.

교섭단체대표연설 2일, 대정부질문 5일, 법사위 숙려기간 5일, 토․일요일 8일을 제외하면 실제 상임위 활동기간은 10일 미만이다. 상임위 활동 중 업무보고(현안보고), 법안상정일을 제외한 실제 법안소위 활동기간은 3~5일에 불과하여 많은 법안 처리에 한계가 있다. 또한 대정부질문 일정이 여야 간 합의로 결정됨에 따라 예측성이 저하되는 문제점이 있다.

제19대 국회는 13회기에 걸쳐 총 50회의 대정부질문을 실시했다. 종합 질문을 제외하면 매 회기 당 4번의 대정부질문을 했고, 매번 10명에서 13명의 의원이 참석할 정도로 출석율은 저조하다.

낮은 출석율과 함께 반복적으로 지적되는 문제점은 국정운영에 대한 질문보다는 국무총리나 국무위원을 대상으로 정치적 공방으로 몰고 가 ‘막말’ 수준의 언사를 하는 것이다. 예를 들어, 2013년 11월 25일(월) 오전 10시에 개최된 ‘교육·사회·문화에 관한 대정부질문’에서 역사교과서 문제로 대정부질문은 막말 공방으로 흘러갔다(【그림 1】 참조).

주요 선진국의 예를 보면, 미국은 대통령중심제 국가로 대정부 질문을 실시하지 않고 있다. 주로 위원회 청문회나 서면질문제도를 활용하여 정부에 대해 질문한다. 영국은 매주 월요일부터 목요일에 본회의 개의 후 1시간 이하로 정부에 대한 질문을 실시한다. 일본은 명문화된 규정 없이 관례에 따라 ‘대표질의제도’를 운영한다. 임시회, 정기회 각 1회 총리가 국회에 출석하여 연설하는데, 이 때 각 정파 대표의원이 국정 전반에 대해 총리에게 질의한다. 프랑스 상원은 화요일 오전 회의를 주로 대정부질의에 배정한다. 하원은 질문의 회기 및 질문순서, 발언시간 등을 의장단회의에서 결정한다.⁵⁾

국회개혁자문위원회가 제시한 우리나라 대정부질문에 대한 개선방안으로는 정기회에는 현행과 같이 대정부질문을 실시하되 임시회에는 4개 의제로 나누어 매주 수요일마다 1개 의제에 대하여 대정부질문을 실시하도록 함으로써 대정부질문의 예측가능성을 높이고 임시회의 법안심사 기간을 확보할 수 있도록 한다. 질문시간도 현행 15분(답변포함 25분)에서 12분(답변포함 20분)으로 단축하되, 질문의원 수는 현행과 동일하게하고 오후2시부터 6시까지 진행함으로써 대정부질문의 효율성 및 집중도를 제고해야 한다.⁶⁾

5) 외교 분야

‘의회외교’는 초청외교, 방문외교, 국제회의 참석 등 다양한 활동으로 이루어진다. 의회외교의 형태는 다양하지만‘외교’가 ‘외유’로 변질되어  당초 취지와 목적이 퇴색했다.

제19대 국회에서 방문외교 활동에 소요된 예산은 총 115억 1268만원(327건)으로 집계되었다. 그 중 상임위원회 출장이 포함된 국외출장이 256건으로 90억 9007만원이 소요, 한국아동인구환경연맹이 17건에 8억2481만원, 한일의원연맹이 22건이 5억3783만원을 지출했다(【표 6】 참조)

【표 6】 19대 국회 방문외교 활동 소요예산

(기준 : 2016.03.)

※자료: 바른사회시민회의(2016. 4)

방문외교활동 후에는 30일 이내에 결과보고서를 제출해야 한다. 결과보고서 제출 현황은 327건 중 297건이 제출되었다.  작성 중이거나 제출되지 않은 건이 8건, 결과보고서의 진행을 알 수 없는 건은 20건이다. 일부 방문외교 활동의 경우, 안보와 같이 비공개 건도 있으나 2013년 1월8~18일 정무위 국외출장처럼 사유 없이 결과보고서의 진행상황을 알 수 없는 경우도 있었다(【표 7】참조).

【표 7】 19대 국회 방문외교 활동 후 결과보고서 제출 실태

(기준 : 2016.03.)

※자료: 바른사회시민회의(2016. 4)

개선방안으로는 외교활동 결과보고서의 주요내용을 해당 국회의원이 직접 작성하도록 하고, 외교활동을 준비하는 국회의원에게 이전 결과보고서 등 관련 외교정보가 제공･공유될 수 있도록 하는 것이다. 의회외교활동의 가시적 효과를 제고하기 위해 초청외교와 특정현안 외교를 활성화하고 국제회의 참석･활동을 강화해야 한다.⁷⁾ 특히, 시찰이나 견학, 현지 교민 상담 등의 미시적인 관점에서 벗어나 세계경제흐름을 체험하고 선진국의 의회제도에 대한 학습 관련된 외교활동으로 견문과 식견을 넓히는 활동이 필요하다.

또한 방문외교활동 및 국제회의 참석 후 주요 외교활동 대상 인사에게 서한을 보내는 등 사후관리를 강화해 인적네트워크를 유지하도록 하여 일회성 또는 이벤트성 출장을 지양해야 할 것이다. 기타 방문외교활동 계획 시 현안 위주의 공식일정을 강화하고 재외공관 및 주한외교공관을 적극 활용하여 방문의원단과 관련된 현안 위주의 공식일정을 추진함으로써 외교활동의 효과를 제고한다.⁸⁾

6) 기타

(1) 국회의원 세비제도 개선

국회의원의 급여는 임금 개념 대신 수당의 의미로 ‘세비(歲費)’라고 한다. 국회의원 세비는 ‘국회의원수당 등에 관한 법률’, ‘국회의원수당 등에 관한 규칙’, ‘국회의원 수당 등 지급에 관한 규정’ 그리고 ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 등에 근거하여 지급한다(아래 참조).

국회의원 세비는 일반수당, 입법활동비, 특별활동비, 관리업무수당, 직급보조비, 정액급식비, 정근수당, 명절휴가비, 가족수당, 자녀학비보조수당 등 10여개 항목으로 구성되어 있다(【표 8】참조).

【표 8】국회의원 세비내역(2013)⁹⁾

이 중 직급보조비는 국회의장, 부의장 및 상임위원회(특별위원회 포함)에게만 지급되며 현황은【표 9】와 같다.

【표 9】직급보조비

    ※출처: 「국회의원의 무노동·무임금 법제화 공청회」자료, 2012. 6. 26

상임위원장과 특위위원장 등(지급대상, 금액, 내역 일체 비공개)은 직급보조비와는 매월 ‘활동비’를 지급받는다. 활동비 지급내역은 비공개이며, 언론 및 의원들의 발언 등으로 추정하면 매월 600 ~700만원으로 이는 의원 월 세비의 60~70%에 해당한다. 「국회법」은 상임위원회(제36조~제41조)나 특별위원회(제44조)의 업무 등에 관해서는 규정하고 있지만 ‘지원’에 관한 내용은 없으며, 의원 보수 등을 규정하는 「국회의원 수당 등에 관한 법률」에서도 관련 근거를 찾아 볼 수 없다. 이러한 원칙이 확립되지 않은 세비 지급은 우리나라 세비결정방식에서 기인한다. 

주요 선진국에서의 의원 세비 결정방식을 살펴보면 3가지 유형이 있다.¹⁰⁾ 첫번째는 국회 단독결정(stand-alone legislation) 방식으로 국회가 독자적 법률로 급여액이나 상승률을 정한다. 의회의 자율규제(self-regulation) 및 자기통제(Parliament's control over its own affairs)가 명분이며, 주요 선진국에서는 독일이 이 방식을 택하고 있다. 두번째는 외부기관 권고(recommendation by designated entity)에 의한 방식이다. 법에서 지정한 외부기관에서 결정(캐나다, 영국)하거나 그 안을 의회에 권고(호주, 이태리)하여 결정하게 한다. 세번재는)자동조정방식(automatic adjustments)으로 공무원 급여나 물가상승률에 자동 연동되도록 하는 것으로 프랑스, 미국 의회 등이 대표적으로 채택하고 있다.   

우리나라 의원 세비 결정 방식은 첫번째인 ‘국회 단독 결정(stand-alone legislation)’방식을 택하며, 국회 독자적으로 법률에 의해 급여액이나 상승률을 결정한다. 그러다 보니 국회의원 세비 인상이 일정한 기준에 의해서라기보다는 편법적으로 운영되는 경우가 대부분이었다. 1973년 ‘국회의원 수당 등에 관한 법률’ 제정 당시, 수당은 일반수당과 활동비뿐이었으나 1981년에는 입법활동비, 특별활동비를 추가하고, 보조직원(보좌진) 도입하였다. 2005년에는 입법 및 정책개발비를 추가하는 등 지속적으로 세비 총액을 상향조정했다..

또한 국회의원 수당에 관한 법률이 제정될 당시 일반수당은 월13만원 정액이었으나, 1974년에 국무위원의 보수로, 1981년에는 차관급 급여로 책정했다가, 1984년에 다시 정액제(633,500원에서 이후  1,014,000원)로 바뀌었다. 즉, 일정한 기준이나 원칙 없이 변경된 것이다.    

국회는 세비에 관한 법 개정을 통해 편법적인 세비인상을 위한 근거를 만들었다. 1981년 ‘국회의원 수당법’ 제정당시, 선진국과 같이 ‘의원 급여 등은 이 법 외의 다른 법률이나 규칙등으로 규정할 수 없고’, ‘급여인상을 위한 법 개정은 개정당시의 국회의원 임시 중에는 효력이 없도록’ 했다(국회의원 수당법 11조). 그러나 1984년 법 개정 시, 의원 급여를 ‘국회규칙’에 규정할 수 있도록 했고, 1988년에는 ‘급여인상을 위한 개정법률은 그들 의원의 임기 중에 효력이 없다’는 조항을 삭제하여 임기 중에 자신들의 급여를 인상할 수 있도록 했다.

이렇게 세비 책정의 원칙도 세비 인상의 기준도 없이 운용되다 보니 우리나라 의원 세비상승률은 최근 10년간 51%상승했다. 이는 미국 의회 세비 상승률의 20%, 영국27%의 2배 내지 2.5배에 해당한다(【표 10】참조).

【표 10】최근 10년간 한국, 미국, 영국 의회의 세비 상승 추이¹¹⁾

국회는 2010년 8월 20일, 「국회의원수당 등 지급에 관한 규정」 제3조 〖별표 2〗를 개정하고, 부칙에 의거 2011년 11월까지 입법활동비를 월 1,891,800원에서 2011년 12월부터 월 3,136,000으로 즉, 57% 인상했다. 입법활동비 금액 변경으로 특별활동비 하루 단가도 2011년 11월까지는 회기 1일당 18,918원, 2011년 12월부터는 31,360원으로 인상하였다(【표 11】참조). 연간으로 계산하면 특별활동비는 1,789,949,000원에서 2,812,992,000원으로 1,023,043,000원이 증액되었고 비율로 따지면 57.15% 인상된 것이다.

【표 11】국회의원 입법활동비 및 특별활동비 인상 내역¹²⁾

국회의원 세비인상이 논란이 되는 주요 이유는 그 인상폭도 문제지만, 여러 가지 이유로 국회법을 위반하고 의정활동에 소홀해도 세비는 감액되지 않고 지급된다는 것이다. 예를 들어, 원구성 지연에 따라 국회법을 위반하여 국정 공백을 초래해도 세비는 지급된다. 각 종 임명동의안 또는 선출직 지연처리(인사청문회법 위반)로 국정에 차질을 빚어도 세비는 지급된다. 또한 국회 본회의 또는 위원회가 회기 중에 소집되지 못하고 일정 기간을 초과하여 공전할 때도 세비는 지급된다. 심지어 의원이 범죄 혐의로 구속되어 국회출석이 불가한 경우에도 특별활동비(회의수당)를 제외하고는 나머지 세비는 정상적으로 지급된다.

이처럼 국회는 일반국민들에게 적용되는 ‘무노동무임금’ 원칙과 괴리가 있고 세비결정방식은 국회의원 스스로에게 유리한 방식으로 운용되고 있다. 따라서 주요 선진국의 예에서처럼 세비 책정의 법적 근거 및 운용의 투명성을 확보가 요구된다. 

(2) 국회특권내려놓기

국회(의원)특권은 국회에 대한 불신과 정치혐오감으로 사실이 아니거나 과장되어 세간에 알려진 부분도 있다. 또한 선출직 국회의원으로써 입법부 업무를 수행하기 위한 일종의 배려 차원에서의 권한도 특권으로 포장되어 비난 받는 것도 사실이다.

그럼에도 불구하고 우리나라 국회 특권은 국회의 행정부나 사법부 등 준거집단과 외국의 사례와 비교하여 비정상적이거나 과도한 것도 사실이다. 바른사회시민회의 조사에 의하면 국회의원 핵심특권은 6가지 분야에 걸쳐 31가지 항목으로 정리될 수 있다(【표 12】참조). 

국회특권은 국민의 의무, 준법, 공직선거, 세비, 잇속 챙기기, 기타 분야로 나눌 수 있는데 우선, 국민의 의무분야에서는 국방의 의무와 납세의 의무에서 국회의원은 특권을 가진다. 국회의원은 향토예비군 동원과 훈련에서 제외되며(향토예비군설치법 제5, 6조), 민방위 편성 및 훈련에서 제외된다(민방위기본법 18조 단서). 납세에 있어서도 일반 국민보다 건강보험료를 적게 내며, 출판기념회 수익에 대해 세금을 내지 않는다.

준법분야에서는 헌법이나 법률을 위반하도 처벌받지 않는다(국회법 24조). 출석의무를 지키지 않고 회의 도중에 퇴장해도 급여와 혜택은 받는다. 법적 근거도 없이 각 특별위원회 위원장은 고액의 활동비를 지급받는다.

공직선거 분야에서는 일정기간동안 의원 신분을 유지하면서 선거운동을 할 수 있으며 의원직을 사퇴하지 않고서도 대통령 선거 등에 입후보할 수 있다(공직선거법 53조). 보좌진을 선거에 동원할 수 있으며, 타 후보에 비해 선거운동 제한이 적고 후원회를 통해 정치자금을 모금할 수 있다.

세비(급여) 분야에서는 국회와 행정부 법령 중 유리한 것을 적용하여 급여를 수령하며, 국가기관 중 유일하게 본인의 급여를 본인들이 결정한다. 또한 법에 규정된 금액보다 160%에서 540%까지 급여를 받는다(국회의원 수당에 관한 법률 2, 6, 7조).

‘잇속챙기기’ 분야를 보면, 친인척을 보좌진으로 채용할 수 있으며, ‘헌정회’ 육성법을 제정하여 정부지원을 받고 기금조성에 기여하지 않고도 의원연금을 받는다. 기타 아무 일을 하지 않아도 월급과 수당, 혜택을 다 받으며, 규제심사나 입법영향평가를 받지 않고 법안을 발의할 수 있다.

【표 12】국회(의원) 주요 특권

현재 이러한 특권들을 내리는 것에 대해 국회운영위원회에 관련 법안들이 제출되어 있지만 실제로 처리된 것은 극소수다. 국회의원 스스로 국민들의 눈높이에 맞지 않는 특권은 과감하게 내리고, 상징적으로라도 국회가 먼저 특권의식을 버리고 국민에 다가가면 특권으로 누리는 혜택보다 훨씬 더 많은 지지와 존경을 받을 것이다.

(3) 국회윤리위원회 강화

‘국회선진화법’이 처음으로 실시된 19대 국회는 18대와 같은 폭력 사태는 사라졌으나, 그에 반해 의원들의 ‘막말’과 ‘갑질’현상이 여느 국회보다 두드려졌다(【표 13】참조).

【표 13】제19대 국회 적절치 못한 발언으로 논란이 된 의원의 정당별 현황

(기준 : 2016.1.15 단위: 명, 건)

※자료: 바른사회시민회의(2016. 1)

바른사회 조사에 의하면 막말의 대상도 전·현직 대통령부터 일반국민까지 다양한 것으로 나타났다. 막말 등 국회의원의 적절하지 못한 발언 논란과 더불어 소위 의원들의 ‘갑질’행태도 문제점으로 지적되었다. 제19대 국회에서 논란이 되었던 ‘갑질’의 대상을 살펴보면 공공기관이나 피감기관 혹은 그 안에 구성원인 공직자들을 대상으로 한 것이 전체 23명의 의원 중 9명, 28건 중 9건이었다. 기업을 상대로 한 ‘갑질’도 8명이나 있었으며 이들은 주로‘인사 청탁’이었으며, 보좌직원에 대한 권한남용도 23명 중 5명이 8건이으로 조사되었다.

반면 19대 국회 윤리특별위원회에 제출된 ‘징계안’과 ‘자격심사안’은 총 41건으로 나타났다. 그 중 의원 징계안이 39건 발의됐지만, 철회 6건을 제외하고 모두 계류 상태로 단 한 건도 통과되지 못했다(【표 15】참조).

【표 15】제19대 국회 윤리특별위원회 제출안 처리 현황

(기준 : 2016.04.15.)

※자료: 바른사회시민회의(2016. 1)

국회윤리특별위원회는 국회 내 유일하게 의원을 징계·제명할 수 있는 제도적 장치다. 그러나 소위 국회의원들의 ‘동업자의식’으로 의원들 스스로 동료의원을 징계한다는 것은 상당한 부담으로 작용했고 지난 4년 간 회의도 총 19번 밖에 열리지 않을 정도로 유명무실하게 운영되고 있다.

1991년 5월 31일 국회의원의 윤리의식제고와 자율적 위상을 정립하고자 설립된 윤리특별위원회는 상설특별위원회로 14명의 의원과 2개의 소위원회로 구성되어있다. 국회의원의 자격 및 윤리 심사, 징계에 관한 사항을 처리하는 업무를 내실 있게 운영하도록 해야 하며, 징계안의 심사가 시일 내 이루어지지 않을 시 자동으로 본회의에 부의되는 등의 제도 개선이 필요하다.

3. 맺는 말

제19대 국회가 입법부로서의 기본적인 역할을 수행하지 못한 것은 비단 ‘국회선진화법’ 때문만은 아니다. 19대 국회는 2012년 개원하자마자 그 해 말 대통령선거를 치르면서 각 당은 대통령 후보 선출 및 선거운동으로 의정활동을 소홀히 했다. 이후 2013년에는 ‘국정원 댓글의혹’ 사건으로 촉발된 야권의 대선불복운동 및 수서발 KTX사업 논란(철도민영화), 2014년에는 세월호 사건, 2015년은 공무원연금개혁 및 국정교과서 논란 등으로 국회의원들은 원내 보다 장외에서 많은 시간을 보냈다. 그리고 2016년에는 총선으로 의정활동은 사실상 이루어지기 힘든 상황이었다.

야당의 경우, 2013년 100여일을 서울시청 앞에 천막을 치고 대선불복으로 장외투쟁을 벌였으며 천막을 철수한 이후에는 국회로 들어와 이번에는 원내 보이콧으로 입법부를 장악했다. 당이 입법부를 장악한 심각한 상황들이 이제는 관행처럼 굳어진 것이다. 이 과정에서 여당은 지도력과 협상력 부재로 무능을 드러냈다. 쟁점법안들은 소위 운동권에 발목 잡혀 ‘국회선진화법’은 ‘운동권결제법’이라고 불릴 만큼 국회선진화와는 전혀 다른 형태로 적용되었다. 국회가 입법 활동을 소홀히 한 반면, 특권 챙기기 및 의원 외교활동은 빠지지 않고 잇속을 챙기는 모습을 보였고 여기에 일부 의원들의 ‘막말’, ‘갑질’ 논란으로 정치불신은 고조되었다.

이러한 상황에서 20대 국회가 우선적으로 해야 할 일은 입법부 정상화, 즉 ‘국회정상화’다. 이제까지 국회의 주요 4대 권한이자 의무(입법, 행정, 재정, 외교)는 정쟁의 도구로 전락했다. 국민들은 국회에 높은 수준의 정치나 통치를 바라지 않는다. 최소한 국회가 입법부로서의 기본적인 책무를 다하기만 바랄 뿐이다. 입법부를 정상화시킨 이후에라야 다음 단계로 국회발전, 정치발전을 논할 수 있는 것이다.

국회의 이러한 무능과 오만에 대해 국민들은 4·13총선에서 투표로 심판했다. 3당 체제를 만들어 준 국민의 메시지는 ‘협치(協治)’라고 한다. 국회가 또 다시 협치 라는 국민의 준엄한 명령을 받들지 못하고 19대처럼 정쟁으로 인한 '교착(deadlock)' 상황을 만들 경우, 정치가 민생과 경제를 죽이는 암담한 상황을 맞이할 것이다. 제20대 국회는 제19대 국회를 반면교사 삼아 환골탈태(換骨奪胎(환골탈태))해서 국민에게 희망을 주는 입법부로 거듭나길 바란다.

1) ‘국회의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp)’ 자료를 토대로 재구성. 19대 국회를 거쳐 갔거나 재직 중인 의원 329명을 대상으로 함.