대한민국 헌법 제 1 조, 문제 있다

이번 대통령 탄핵이 관철된 것을 두고 국민주권 실현이니 대한민국 헌법 제 1 조 의미가 새롭게 다가온다느니 하는 이야기가 많이 들린다.
사실 작년 가을 이른바 촛불집회가 열리면서부터 헌법 제 1 조는 자주 거론되었다.

우리 헌법 제 1 조는 다음과 같다.

대한민국 헌법 제 1 조
① 대한민국은 민주공화국이다.
② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

간단하고 명확하다.
우리나라 국민이 된 자라면 자기 자신 한 사람 한 사람에게 주권이 있으며 또 나 자신이 모든 권력의 근원이라는 점에 대해 자부심을 가지지 않을 수 없으리라.

하지만 문제가 있다.
국민이라는 존재가 무엇인지가 불확실하다는 점이다.

우선 너무나 숫자가 많다.
수천만명이 나라의 주인이다?
어떻게 그렇게 많은 사람이 한꺼번에 주인행세를 할 수 있을까?
또 국민의 의사, 즉 그들이 뜻하는 바 원하는 바를 어떻게 아는가?
수천만명의 의사가 무엇인지 어떻게 알 수 있는가?
또 그 수많은 사람이 어떻게 해야 그 주인된 권리를 일관되고 명확하게 행사할 수 있는가?

국민이 주인이라는 것은 누구도 부정하지 않지만, 그 국민의 구체적 모습, 구체적 의사, 그리고 구체적 행동을 파악하기가 힘들다는 이야기다.

그렇기 때문에, 국민 주권을 지나치게 명확하게 또 아무런 수식어 없이 선언하게 되면, 때에 따라서는 국민 일부의 의사표현을 절대적으로 존중하게 되는 위험이 있다.
이것을 [국민 개념의 절대적 우상화]라 표현할 수 있으리라.

입법부인 국회가 이런 [국민 개념의 절대적 우상화] 풍조에 빠져들게 되면, 국회 내 적법 절차를 따지지 않고, 전 세계 선진적 나라들에서 보편적으로 인정하는 상식과 도덕률을 무시하고, 국민의 뜻을 무조건적으로 그리고 정제되지 않은 상태로 내세우며, 입법활동을 강행하는 경우가 생기게 된다.
이 과정에서 일부 정치인들이 국민의 이름을 함부로 내걸고 자신의 정치적 목적을 추구하는 경우도 나올 것이다.

사법부 역시 이런 [국민 개념의 절대적 우상화]에 빠지게 되면, [민심이 천심]이라는 우리나라 속담이 시사하는 전(前)근대적 논리에 사로잡혀, 엄정한 법률 해석과 치밀한 사실 파악에 따르기보다 그때 그때 표출되는 일부 국민 감정에 따라 사법부 판단이 좌우되는 경우가 있을 것이다.

그렇다면, 다른 나라 헌법은 과연 국민주권 개념을 어떤 식으로 서술하고 있는 지가 궁금해졌다.
그래서 독일, 프랑스, 이탈리아, 스페인, 러시아, 중국, 북한, 일본 헌법의 국민주권에 대한 조항을 찾아 읽어보았다.

놀랍게도 우리나라 헌법처럼 간단명료하게 국민주권 개념을 서술한 조항은 전혀 없었다.
주권이 국민에게 있다는 것(주권재민)은 분명하게 서술하고 있지만, 반드시 일정한 제한을 두는 문구가 붙어 있었다.

프랑스 헌법의 예를 들어보자.
프랑스 헌법은 제 3 조에서 국민주권을 서술하고 있다.
한국어로 번역하면 이럻다.

“국가주권은 국민에게 있으며, 국민은 대표자나 국민투표를 통해서 국가주권을 행사한다.”

즉, 주권이 국민에 있음을 선언하면서 그와 동시에 그 행사방식을 구체적으로 두 가지, 즉 대표자와 국민투표로 한정하여 정하고 있는 것이다. (각국 헌법의 원문과 영어 번역문은 이 글의 말미에 부록으로 첨부해 놓았으니, 관심 있는 분은 참고하시라.)

러시아 헌법 역시 국민주권을 선언함과 동시에 그 표출방식을 구체적으로 규정하고 있다.

제 3 조 제 2 항.

“국민은 자신의 권력을 직접 행사하거나 국가권력기관과 지방자치기관을 통해 행사한다.”

그리고 제 3 항.

“국민권력의 최고로 직접적인 표현은 국민투표와 자유선거이다.“

이탈리아 헌법 제 1 조도 찾아 보았다.

“주권은 국민에게 속하며 국민은 헌법이 정한 형태와 한계 안에서 주권을 행사한다.”

독일의 헌법에서는 국민주권 조항이 제 20 조라는 하위 순위에 위치하고 있다.
제 20 조 제 2 항.

“모든 국가권력은 국민으로부터 나오는 바, 국가권력은 선거 및 다른 투표행위를 통해서, 그리고 특정한 입법, 행정, 사법 기관들을 통해서, 국민에 의해 행사된다.”

독일헌법의 경우 흥미로운 것은 위 조항의 바로 다음인 제 3 항에 입법권에 제한을 두는 조항을 설정해 놓았다는 점이다.
제 20 조 제 3 항.

“입법부는 헌정질서에 의해 제한을 받으며, 행정부와 사법부는 법과 정의에 의해 제한을 받는다.”

입법부의 무제한적 입법 활동을 경계하는 항목이다.

유럽의 또 하나 강국 영국은 불문헌법(不文憲法)의 나라이므로 공식문건으로 된 헌법이 없다.

이와 같이 프랑스, 러시아, 이탈리아, 독일의 헌법은 모두 한결같이, 주권재민의 원칙을 선언함과 동시에, 마치 어떤 제한 요소를 곧바로 설정하지 않으면 곤란하다고 생각하는 듯, 곧바로 그 뒤에 이 국민의 주권이 표출되고 행사되는 방식을 규정해 놓고 있다.

우리나라처럼 심플하게 주권재민 원칙을 서술한 나라는 스페인이다.

스페인 헌법은 대한민국의 헌법규정과 거의 같다.
제 1 조 제 2 항에 국민주권이 규정되어 있다.

“국가주권은 스페인 국민에게 있으며 모든 국가권력은 국민으로부터 나온다.”

대한민국의 헌법 규정과 거의 같다.
단, 이 항목에 앞서는 제 1 조 제 1 항에서 국가형태를 규정하면서 일정한 제한을 설정하고 있는 점에 주목할 필요가 있다.

제 1조 제 1 항은 다음과 같다.

“스페인은 사회적이며 민주적인 국가로 설립되었으며, 법치(法治)의 원칙에 종속되어있고, 자유, 정의, 평등, 정치적 다원주의를 이 국가의 법체제의 최고의 가치로 옹호한다.”

즉, 스페인 헌법은 법치, 자유, 정의, 평등, 정치적 다원주의의 원칙을 헌법 제 1 조 제 1 항에 명기함으로써, 간접적으로 주권재민의 원칙에 제한을 가고 있는 것이다.

미국 헌법은 여기서 다루지 않겠다.
위에 언급한 유럽 국가들의 헌법이 1940년대 이후부터 20세기 말엽까지 사이의 기간 동안 제정된 것과 달리, 미국 헌법은 18세기 말에 제정되었다.
미국헌법은 지금으로부터 200년 이상 옛날에 제정된 것이라서 20세기에 제정된 유럽 국가의 헌법과 비교하기가 어렵다.

이제 서양에서 벗어나서 이웃에 있는 아시아 국가들을 보자.

중국헌법은 제 2 조에서 국민주권을 규정하고 있다.

“중화인민공화국의 모든 권력은 인민에게 속한다.
인민이 국가권력을 행사하는 기관은 전국인민대표회의와 지방의 각급 인민대표회의다.
인민은 법률규정에 의거하며 각종 절차와 형식을 통해서, 국가사무를 관리하며 경제와 문화사업을 관리하며, 사회사무를 관리한다.”

북한헌법은 제4조에서 주권을 규정하고 있다.

“조선민주주의인민공화국의 주권은 로동자, 농민, 군인, 근로인테리를 비롯한 근로인민에게 있다.
근로인민은 자기의 대표기관인 최고인민회의와 지방 각급 인민회의를 통하여 주권을 행사한다.”

일본헌법은 국민주권에 대한 별도의 조항을 두지 않았다.
천황제와 충돌을 피하기 위함이리라.
그 대신 헌법 전문(前文)의 첫머리에 다음과 같이 국민주권에 대해 서술하고 있다.

“일본국민은, 정당하게 선출된 국회의 대표자를 통해서 행동하며, 우리와 우리의 자손을 위해, 모든 다른 나라 국민들과의 평화로운 협동의 성과와, 우리나라 전국토에 걸친 자유가 가져다준 혜택을 확보하며, 정부의 행위에 의해 또다시 전쟁의 참화가 일어나지 않도록 할 것을 결의하며, 여기에 주권이 국민에게 있음을 선언하면서, 이 헌법을 확정한다.”

국민을 언급하자마자 곧바로 그 행동의 방식이 대표자를 통한다고 서둘러 규정하고 있다.
위에 살펴본 유럽 여러나라의 경우와 동일하다.
또한 당대의 일본 국민 뿐 아니라 후손까지 염두에 둔다는 것, 다른 나라 국민들과의 협조도 고려한다는 것, 전쟁에 대한 경계심을 전제로 한다는 등, 상당히 구체적인 전제와 목적 등을 서술한 다음, 비로소 주권이 국민에게 있음을 선언하고 있다.

그렇다면, 단순하기 짝이 없는 우리나라 헌법 제 1 조는 어디서 왔는가?
1919년에 제정된 독일 바이마르 헌법 제 1 조에서 따왔다는 것이 정설이다.
1차세계대전의 참화를 겪고 난 독일 국민이 종래의 황제통치를 거부하면서 당당하게 국민주권의 공화국 창설을 선언한 것이 바로 이 바이마르 헌법 제 1 조다.

독일어 원문으로 이렇다.

“Das Deutsche Reich ist eine Republik.
Die Staatsgewalt geht vom Volke aus.”

이를 영어로 번역하면 이렇다.

“The German Reich is a Republic.
The political power emanates from the people.”

이를 한국어로 번역하면 이렇다.

“독일은 공화국이다.
정치권력은 국민으로부터 나온다.”

대한민국 헌법 제1조와 거의 같은 문구다.

이 바이마르 헌법 제 1 조와 나치즘의 등장을 직접 연결시키는 것은 무리이리라.
하지만 히틀러가 합법적 경로를 통해 독일 국회 의결을 통해 독재자의 위치에 오른 것, 수백만명 유태인의 기본적 인권을 짓밟은 것, 그리고 이웃 나라를 불법적으로 침략한 것, 이런 것들이 독일 국민의 절대적 주권 보유의 개념과 어떤 연관이 있지 않을까?
히틀러는 독일국민의 이름을 내걸고 이 모든 무법적 행동을 정당화하지 않았던가?

2차세계대전에서 패한 뒤, 독일은 1949년에 새로 헌법을 제정한다.
앞서 서술한 바와 같이 국민주권 조항은 이 독일 새 헌법에서 제 20 조의 위치로 밀려난다.
새 헌법에서는 제 1 조부터 무려 19 조에 걸쳐, 인간의 기본권, 자유권, 법 앞의 평등을 규정했다.
나치즘이 국민주권의 절대적 정당성을 강조했던 것을 반성하면서, [국민]보다 그 앞에 [개인]의 가치와 인권을 강조하는 조항 19개를 전면에 배치했던 것이다.
[국민 개념의 절대적 우상화]가 가져올 폐해 즉, [국민]이란 이름 아래 [개인]을 짓밟은 전체주의의 재발을 예방하고자 한 것이라고 나는 본다.

우리나라 헌법 제 1 조는 1948년 헌법 제정 시 그 첫머리에 놓인 뒤 1972년 유신헌법에서 약간의 변동이 있었다.
제 2 항이 이렇게 변했었다.

“대한민국의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다”

그러나 1980년에 선포된 제5공화국 헌법에서 다시 원래 모습으로 돌아왔다.

“대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”

단순하고 명백하게 그리고 아무런 제한 없이 주권재민의 원칙을 선언한 것이다.

심플하고 명확하고 자기 선언적이다.
그래서 강한 울림이 있고 사람들을 감동시킨다.

하지만 20세기 세계 여러 선진국의 헌법과 비교해 보면, 지나치게 단순하다.
우리 헌법의 이 단순 명료한 주권재민 조항에는, 개인의 인권, 법치(法治)의 가치가 자칫 무시될 위험이 있을 뿐 아니라, 국민이 선출한 대통령이나 국회나 지방자치단체의 권위가 일부 국민의  주권행사 표출 때문에 허약하게 될 위험이 숨어 있다고 나는 생각한다.

달리 표현하면, 국가 권력의 근원으로 상징적으로 설정되어 있는 이 [국민]이라는 개념을 마치 실체적으로 존재하는 단일한 권력행사 주체인 것처럼 상정함으로써, [개인]의 자유를 말살시키며 대의 민주주의의 원칙을 훼손시킬 위험이 있다는 이야기다.

국민이 주권을 보유하고 있음은 너무나 당연하다.
하지만 지나치게 단순명료하며 자기 선언적인 현재의 우리나라 헌법 제 1 조는, 일부 국민이 객관적이고 합리적인 원칙과 절차에 따라 주인 행세를 하지 않고 그저 주인이라는 자부심만 갖고 충동적으로 행동하도록 만들며, 입법부와 사법부까지 일부 국민이 내는 큰 목소리에 압도되어 합리적으로 행동하지 못하게 하는 하나의 원인이 되고 있다고 나는 생각한다.

====  부 록  ====

대한민국 헌법 (1987년 제정)
제 1 조
(1) 대한민국은 민주공화국이다.
(2) 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.
(영어번역)
(1) The Republic of Korea shall be a democratic republic.
(2) The sovereignty of the Republic of Korea shall reside in the people, and all state authority shall emanate from the people.

독일 헌법 (1919년 제정된 바이마르 헌법)
제 1 조
Das Deutsche Reich ist eine Republik. Die Staatsgewalt geht vom Volke aus.
(영어번역)
The German Reich is a Republic. The political power emanates from the people.

독일 헌법 (1949년 제정)
제 20 조
(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.
(영어번역)
(1) The Federal Republic of Germany is a democratic and social federal state.
(2) All state authority is derived from the people. It shall be exercised by the people through elections and other votes and through specific legislative, executive and judicial bodies.
(3) The legislature shall be bound by the constitutional order, the executive and the judiciary by law and justice.

프랑스 헌법 (1958년 제정)
제 3 조
La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.
(영어번역)
National sovereignty shall vest in the people, who shall exercise it through their representatives and by means of referendum.

러시아 헌법 (1993년 제정)
제 3 조
(1) Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
(2) Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
(3) Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
(영어번역)
(1) The bearer of sovereignty and the sole source of power in the Russian Federation shall be its multinational people.
(2) The people shall exercise its power directly, as well as through State government bodies and local self-government bodies.
(3) The supreme direct expression of the power of the people shall be referendum and free elections.

이탈리아 헌법 (1947년 제정)
제 1 조
L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
(영어번역)
Italy is a democratic republic, founded on work. Sovereignty belongs to the people, which exercises it in the forms and within the limits of the Constitution.

스페인 헌법 (1978년 제정)
제 1 조
(1) España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.
(2) La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.
(영어번역)
(1) Spain is hereby established as a social and democratic State, subject to the rule of law, which advocates freedom, justice, equality and political pluralism as highest values of its legal system.
(2) National sovereignty belongs to the Spanish people, from whom all State powers emanate.

중국 헌법 (1982년 제정)
제 2 조　
中华人民共和国的一切权力属于人民. 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务
(영어번역)
All power in the People's Republic of China belongs to the people. The organs through which the people exercise state power are the National People's Congress and the local people's congresses at different levels. The people administer state affairs and manage economic, cultural and social affairs through various channels and in various ways in accordance with the law.

북한 헌법 (1972년 제정)
제 4 조
조선민주주의인민공화국의 주권은 로동자, 농민, 군인, 근로인테리를 비롯한 근로인민에게 있다. 근로인민은 자기의 대표기관인 최고인민회의와 지방 각급 인민회의를 통하여 주권을 행사한다.”
(영어번역)
The sovereignty of the DPRK resides in the workers, peasants, working intellectuals and all other working people. The working people exercise power through their representative organs - the Supreme People’s Assembly and local people’s assemblies at all levels.

일본 헌법 (1946년 제정)
전문(前文)의 첫머리
日本国民は、正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し、われらとわれらの子孫のために、諸国民との協和による成果と、わが国全土にわたつて自由のもたらす恵沢を確保し、政府の行為によつて再び戦争の惨禍が起ることのないやうにすることを決意し、ここに主権が国民に存することを宣言し、この憲法を確定する。
(영어번역)
We, the Japanese people, acting through our duly elected representatives in the National Diet, determined that we shall secure for ourselves and our posterity the fruits of peaceful cooperation with all nations and the blessings of liberty throughout this land, and resolved that never again shall we be visited with the horrors of war through the action of government, do proclaim that sovereign power resides with the people and do firmly establish this Constitution.


양현수
전문 번역가, 미국 컬럼비아대 정치학 석사-박사.
1958년 서울 출생, 서울대 정치학과 졸업. 서울대 서강대 한국외대 강의.
<장칭: 정치적 마녀의 초상> <트로츠키> 등 번역.